住房发展规划系列思考：如何推动规划计划落地实施
来源 | 广东省城乡规划设计研究院
科技集团股份有限公司
撰稿 | 住房政策研究中心 罗异铿
审核 | 住房政策研究中心 李宇嘉
导语
2024年2月21日，《住房城乡建设部关于做好住房发展规划和年度计划编制工作的通知》（建房函〔2024〕20号）（以下简称“建房函〔2024〕20号文”）印发实施，指出“住房发展规划和年度计划是建立‘人、房、地、钱’要素联动机制的重要抓手”。要求各城市“科学编制2024年、2025年住房发展年度计划”和“提前谋划2026—2030年住房发展规划”。广东省城乡规划设计研究院科技集团股份有限公司住房政策研究中心长期以来专注房地产、住房保障、物业管理、城中村改造、“四好”建设等领域的规划研究工作，编制了广东、广州、珠海、佛山、东莞、鄂尔多斯、林芝等十几个省市的住房发展规划和年度计划。针对新形势下如何高质量做好该项工作，住房政策研究中心结合过往项目实践和先进城市经验做法，就推动规划计划落地实施、建立“人房地钱”要素联动机制、改革完善商品房基础性制度、规划建设保障性住房、通过城中村改造完善住房供应体系等方面进行深入思考，以期为各城市提供参考。本篇重点就如何推动规划计划落地实施进行探讨。
住房发展规划是贯彻落实各项住房政策、推进住房供给侧改革的重要载体，是指导住房建设和发展的基本依据。1998年实施深化城镇住房制度改革以来，我国住房发展规划大致经历了“起步探索、规范发展”两个阶段，初步建立了“国家-省级-城市”三级住房发展规划体系，在引导各方预期、促进供需匹配、强化住房保障等方面发挥了重要的作用。其中，城市住房发展规划是直接指导住房建设和发展的蓝图，其落地实施一直是重点难点问题，备受关注。
表1 我国住房发展规划主要历程
（资料来源：笔者整理）
表2 我国住房发展规划体系构成
（资料来源：笔者整理）
01
当前规划计划编制实施的主要特征
“十四五”期间，各城市先后编制实施住房发展规划，主要有“重视需求调查、重视租赁住房、重视规划衔接”三大特色与“强规划弱计划、强规模弱空间、房地联动较弱”三大不足。
图1 “十四五”住房发展规划的特色和不足总结
（资料来源：笔者整理）
三大特色。一是重视需求调查。坚持“开门编规划”，把加强顶层设计和问计于民统一起来，开展了大量的问卷调查，充分了解与掌握居民居住现状和诉求，深入分析住房需求的总量和结构变化，为合理确定住房发展目标任务奠定坚实基础。二是重视租赁住房。2016年以来国家高度重视培育和发展住房租赁市场，2021年更是明确要加快发展保障性租赁住房。为此，扩大保障性租赁住房供给，缓解住房租赁市场结构性供给不足，成为各城市住房发展规划的重点内容。三是重视规划衔接。纵向上，实现省市联动编制，城市住房发展规划主要目标指标纳入省级住房发展规划；横向上，城市住房发展规划纳入国民经济和社会发展规划体系，成为重要的专项规划，主要目标和指标纳入当地经济社会发展预期指标管理。
三大不足。一是强规划弱计划。规划确定的发展指标需要计划来微调和落实。虽然城市住房发展规划基本实现全覆盖，但是由于未要求组织编制年度计划，除了深圳等少数城市之外，各城市均未主动编制年度计划。二是强规模弱空间。城市住房发展规划的编制深度主要是确定全市以及各县（市、区）各类住房供应规模，对于产城融合、片区开发等问题未进行深入研究剖析，对于建设类型、开发强度等管控较弱，对空间布局引导不够精准。三是房地联动较弱。住房发展规划对于住宅用地收储与供应作了初步衔接和指引，但是总体上住房和住宅用地供应联动较弱，住宅用地供应更多根据土地财政需要以及土地收储情况，并未完全按照住房发展规划确定的供地目标和区域来供应。
总的来看，“十四五”时期，各城市解决了“有没有”住房发展规划的问题。然而，住房发展规划以指导性为主，约束性内容较少，仍然偏向全市层面的中宏观总量和方向的指导，对于更为微观县（市、区）以及片区的开发建设指引十分有限；仍然局限于“房”，匹配“人”的需求较弱，引导“地”“钱”配置方面的作用十分有限，人、房、地、钱各自为政的问题未能根本解决。
02
规划计划编制实施的新要求
当前及今后一段时间，构建房地产发展新模式是住房领域的重中之重工作，也是住房发展规划计划编制实施的核心内容。建房函〔2024〕20号文强调新一轮住房发展规划计划要“立足新形势、强调新原则、突出新体系”，以更好支撑新模式的构建。
图2 新一轮住房发展规划计划的新要求
（资料来源：笔者整理）
一是立足新形势。充分理解和认识房地产市场供求关系发生重大变化是编制实施好住房发展规划计划的前提。当前，房地产市场供求关系从供不应求向结构性供不应求与供过于求并举的局面转变。结构性供不应求主要集中在改善性住房、配售型保障性住房、保障性租赁住房等方面，在人口净流入的大城市尤为突出；结构性供过于求主要是人口净流出的中小城市和县城以及大城市的局部区域。住房发展规划计划需要适应新型城镇化发展趋势和城市分化格局，遵循住房发展的基本规律，因城施策、一城一策，以问题为导向，制定差异化的住房需求解决方案。
二是强调新原则。坚持“以人定房，以房定地、以房定钱”原则，精准识别刚性需求和多样化住房需求，促进供需匹配是编制实施好住房发展规划计划的基础。住房发展的底层逻辑正在从供给视角转向需求视角，即不能再以保障开发投资和土地财政为出发点，而是要根据居民的住房需求来供应住房，避免土地、资金不合理投入。住房发展规划计划需要按照以需定建的新逻辑进行编制，通过多种手段，更加精准摸查和掌握各类群体住房需求特征，尤其是新市民、青年人、农民工、工薪收入群体等，进而合理供应住房和匹配土地、资金等要素，实现总量、结构、空间、时序等多维度的供需匹配。
三是突出新体系。规划建设保障性住房，完善“市场+保障”的住房供应体系，是构建房地产发展新模式的重要落脚点，也是编制实施好住房发展规划计划的关键。住房发展规划计划除了合理确定保障性住房供应规模和布局外，核心内容是针对具体实操过程中面临的如何平衡商品住房和保障性住房关系、如何降低对于财政收支的影响、如何解决建设资金紧张等突出问题和挑战，提出针对性的解决方案。
03
推动规划计划落地实施的工作思考
不同于过去任何一个房地产市场上行阶段的住房发展规划计划，新一轮住房发展规划计划处于房地产发展进入深度调整的阶段，复杂性和不确定性增加，其编制实施也更具挑战性。要切实推动城市住房发展规划计划落地实施，当务之急是高水平编制规划计划。
3.1住房发展规划重在创造价值
住房发展规划要提高落地性，关键在于是否能够成为为城市创造价值的有效“工具”，通过住房要素科学合理的投放，重塑或调整城市空间结构，支撑城市人口、产业等发展战略的实现，成为一个能用、管用、好用的专项规划。
一是理念上，将住房融入城市发展大局统筹谋划。城市住房发展规划不是简单的部门规划或行业规划，涉及城市发展的方方面面，兼具政策属性和空间属性。因此，城市住房发展规划除了贯彻落实上级的工作部署外，需要从城市发展全局出发，避免就住房论住房，明晰住房在城市建设和产业经济中的定位，充分结合人口、产业的发展诉求，更加精准供应和布局各类住房，更好指导住宅用地盘活、收储和供应，既有效满足刚性需求和多样化住房需求，更在支撑城市全局工作作出更大的贡献。
二是方法上，通过部门联动强化规划的引领作用。部门联动是人、房、地、钱联动机制建立的基础，也是后续推动规划落地实施的前提。推动自然资源、财政、金融等有关部门全过程参与住房发展规划的编制实施，建立工作协调机制。住房发展规划与国土空间规划、国有建设用地供应计划做好衔接，以住房需求为导向配置土地资源和金融资源，算好“土地账”和“经济账”，落实“以房定地、以房定钱”，将规划确定的“地”“钱”纳入有关部门的规划计划，夯实规划的引领作用，强化规划的约束性。
三是体系上，率先推动编制县级住房发展规划。城市住房发展规划的重点主要是定规模和定任务，对于县（市、区）的指引深度有限，尤其是住房问题十分复杂的人口净流入的大城市。县（市、区）是住房以及住宅用地的供应主体。以县（市、区）为单位编制县级住房发展规划，因地制宜解决地方在住房结构性需求不足、住房与城镇化和产业发展不协调、住房与公共服务设施配套投入不同步、住宅用地供应和住房开发建设策略不深入等方面的问题，可以更加切实为城市实现住有宜居、提升人居环境水平提供更为明晰的发展路径，将“一城一策”落深落细。
四是基础上，加快开展住房底数摸查和平台建设。开展住房底数摸查，精准掌握住房总量、类型、布局、空置等基础数据和变化趋势，更加有力支撑住房发展策略的科学拟定。建立从住宅用地收储、出让、开工、批准预售到竣工验收的全流程监管信息平台或模块，及时监控和掌握住宅项目开发建设动态和融资需求，动态跟进规划计划实施情况。建立住房保障需求轮候库，合理设置轮候规则，保障轮候库真实可靠，为住房保障供应规模确定和房源筹建空间布局提供更为坚实的支撑。
3.2住房发展年度计划重在落实项目
住房发展年度计划是落实住房发展规划的重要抓手，是当年住房筹建和供应的“施工图”。建房函〔2024〕20号文对住房发展年度计划提出了三点要求，即“要明确年度各类住房及用地供应规模、结构和区位，测算房地产项目合理融资需求”；“保障性住房要进一步明确供应套数和户型结构”；“要将房地产市场平稳健康发展、住房保障轮候时间等纳入目标管理”。住房发展年度计划的期限很短，制定的目标指标需要精准，核心是落实到具体的项目。因此，住房发展年度计划除了在总体住房需求指导下，准确研判年度住房需求规模之外，核心工作就是摸清和掌握各个项目的开工、供应（含预售等）、投资、融资计划等基础信息。
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